Menyoal Tata Kelola Bencana

Kebakaran hutan dan lahan yang terjadi di Indonesia tahun 2015 menyebabkan kerugian hingga mencapai 16 miliar dollar AS, atau dua kali lipat dari kerugian akibat tsunami Aceh 2004. Kini Indonesia kembali berada di bawah ancaman bencana akibat iklim. Efektifkah penanganan bencana di Indonesia?

Sepintas, kebakaran hutan dan lahan dan tsunami memang tidak bisa disamakan. Dari segi ancaman (hazard) berbeda, demikian pula dengan waktu kejadiannya. Dari segi jenis bencana juga berbeda, tsunami adalah rapid onset disaster (seketika dan cepat), sementara kebakaran hutan dan lahan adalah slow onset disaster (perlahan). Namun, dua perbedaan itu bukanlah satu-satunya perbedaan yang paling mencolok. Perbedaan yang signifikan antara momentum tsunami 2004 dan kebakaran hutan dan lahan 2015 terletak pada aspek kebijakan dan kelembagaan. Pada 2004, tidak ada kebijakan setingkat undang-undang yang secara khusus mengatur penanggulangan bencana hingga terbitnya Undang-Undang Nomor 24 Tahun 2007. Pada saat itu, kelembagaan yang ada masih bersifat ad hoc, yakni Badan Koordinasi Nasional Penanggulangan Bencana, sampai akhirnya terbentuk Badan Nasional Penanggulangan Bencana (BNPB) pada 2008.

Paradigma penanggulangan bencana

Kehadiran UU No 24 Tahun 2007 dan BNPB tentu saja tidak hanya mengisi ruang kosong di bidang kebijakan dan kelembagaan di bidang kebencanaan. Para pengusul UU No 24 Tahun 2007 berharap UU dapat memberikan pengaruh yang signifikan dalam reformasi tata kelola kebencanaan di Indonesia. UU diharapkan bisa menjembatani perubahan paradigma penanggulangan bencana dari tanggap-darurat ke arah pencegahan dan kesiapsiagaan serta respons yang efektif.

Lahirnya UU No 24 Tahun 2007 disusul kemudian dengan terbitnya Peraturan Presiden Nomor 8 Tahun 2008 tentang BNPB. Lahirnya BNPB sekaligus mengakhiri periode Badan Koordinasi Nasional Penanggulangan Bencana. Perubahan pada aspek kelembagaan ini sebenarnya tidak hanya perubahan nama semata, tetapi juga perubahan pendekatan dan strategi atau paradigma penanggulangan bencana di Indonesia.

Dengan UU No 24 Tahun 2007 dan Perpres No 8 Tahun 2008, penanggulangan bencana tidak lagi bertumpu pada respons darurat, tetapi lebih komprehensif menjadi sebuah siklus yang terdiri dari penanganan darurat, lalu pemulihan, rehabilitasi, dan rekonstruksi, dilanjutkan dengan mitigasi yang merupakan perbaikan-perbaikan kebijakan dalam tata kelola pembangunan sehingga lebih sensitif terhadap risiko, dan kesiapsiagaan untuk menuju peningkatan keefektifan respons.

Perubahan paradigma tersebut adalah implikasi dari semakin membaiknya pemahaman tentang bencana dan penanggulangan bencana. Bahkan, saat ini, penanggulangan bencana telah berkembang menjadi salah-satu obyek penelitian dan tengah menjadi satu khazanah keilmuan baru dalam dunia ilmu pengetahuan.

Ilmu pengetahuan penanggulangan bencana, sesuai dengan namanya, merupakan kombinasi dari kata penanggulangan dan bencana. Istilah penanggulangan secara konseptual merupakan adaptasi atas istilah management yang secara sederhana dapat kita artikan sebagai upaya pengorganisasian, pengelolaan sumber daya, dan tanggung jawab atau wewenang. Para pakar umumnya mendefinisikan penanggulangan bencana sebagai upaya pengorganisasian dan pengelolaan sumber daya dan tanggung jawab untuk menangani semua masalah kemanusiaan dalam situasi darurat, khususnya dalam hal kesiapsiagaan, respons, dan pemulihan dalam rangka mengurangi dampak bencana. Sementara istilah bencana secara umum dipahami sebagai fenomena sosial yang bisa dipahami dari dua sisi, yakni sebab dan akibat. Dari sisi sebab, bencana adalah fenomena sosial-kemanusiaan yang disebabkan oleh dinamika alam dan atau oleh sebab-sebab yang bersifat antropogenik atau akibat ulah manusia. Sementara dari sisi akibat, melihat bencana dari sudut pandang dampak atau implikasi sosial kemanusiaan yang muncul baik karena sebab-sebab alam maupun ulah manusia.

UU No 24 Tahun 2007, sebagaimana tertera dalam Pasal 1 Ayat (1) melihat bencana dari sudut pandang ”sebab”, dengan menyatakan bahwa: ”Bencana adalah peristiwa atau rangkaian peristiwa yang mengancam dan mengganggu kehidupan dan penghidupan masyarakat yang disebabkan baik oleh faktor alam dan/atau faktor non-alam maupun faktor manusia sehingga mengakibatkan timbulnya korban jiwa manusia, kerusakan lingkungan, kerugian harta benda, dan dampak psikologis”.

Sementara PBB, melalui International Strategic on Disaster Reduction (ISDR), lebih memandang bencana dari sudut pandang ”akibat” dengan mendefinisikan bencana sebagai: ”Gangguan serius terhadap fungsi kehidupan masyarakat luas yang menyebabkan kerugian pada manusia, barang atau lingkungan dan aset kehidupan pada umumnya, yang melampaui kemampuan masyarakat yang terkena dampak untuk menghadapinya dengan sumber daya yang dimilikinya sendiri”.

Kelemahan UU No 24 Tahun 2007

Perbedaan sudut pandang dalam mendefinisikan bencana secara umum berimplikasi pada strategi atau pendekatan dalam penanganan bencana. Dengan bertumpu pada aspek ”sebab”, UU No 24 Tahun 2007 secara tidak langsung mendorong otoritas penanggulangan bencana di Indonesia—dalam hal ini BNPB—untuk fokus pada penanganan faktor-faktor yang menjadi penyebab terjadinya bencana. Hal ini tergambar jelas dalam upaya penanganan bencana kebakaran hutan dan lahan, baik yang terjadi pada 2015 maupun tahun-tahun sebelumnya.

Pada 2015, misalnya, pemerintah mengumumkan empat strategi penanganan kebakaran hutan dan lahan, yakni (1) pemadaman dari udara; (2) pemadaman dari darat; (3) penegakan hukum terhadap pelaku pembakaran hutan dan lahan; dan (4) sosialisasi untuk mencegah pembakaran lahan. Karena itu, seluruh upaya pengorganisasian, pengerahan sumber daya dan pembiayaan, pengelolaan tanggung jawab dalam rangka penanggulangan bencana kebakaran hutan dan lahan terfokus pada keempat strategi itu. Sementara penanganan dampak justru bisa dikatakan baru muncul setelah munculnya desakan masyarakat.

Demikian pula dalam penanganan bencana lain, misalnya penanganan banjir yang terfokus pada upaya mitigasi struktur dengan membangun bendungan, normalisasi sungai, penggusuran permukiman di bantaran sungai, dan lain-lain. Atau penanganan ancaman tsunami dan gempa bumi, yang lagi-lagi lebih banyak pada aspek struktur ketimbang aspek penguatan kapasitas masyarakat yang bertempat tinggal di ”garis depan” dan berhadapan langsung dengan bahaya-bahaya alam.

Penulis tak menyatakan bahwa strategi penanganan yangbertumpu pada aspek sebab dan upaya-upaya mitigasi struktur sebagai hal tak penting. Yang penulis hendak sampaikan adalah mendekati bencana dari sudut pandang sebab dan mitigasi struktur sebagai strategi utama saja tak akan memadai untuk mengatasi dinamika ancaman alam. Terlebih, dengan posisi Indonesia sebagai negara kepulauan yang berada di atas cincin api Pasifik dengan jajaran gunung api dan diapit oleh empat lempeng tektonik yang terus bergerak, serta dengan frekuensi bencana-bencana hidrometeorologis dan klimatologis yang terus meningkat, sepertinya agak mustahil jika strategi penanggulangan bencana yang terfokus pada penanganan pada aspek sebab dan mitigasi struktur semata akan berhasil mengurangi kematian dan kerugian harta benda akibat bencana.

Kelemahan lain dalam pengertian bencana berdasarkan UU No 24 Tahun 2007 adalah tidak adanya variabel kapasitas yang sesungguhnya menjadi tolok ukur utama untuk menentukan apakah suatu kejadian (baik yang disebabkan oleh ancaman alam maupun ulah manusia) sebagai suatu kejadian bencana atau semata-mata fenomena alam atau sosial yang tidak butuh penanganan khusus.

Variabel kapasitas dalam pengertian bencana berdasarkan ISDR dinyatakan sebagai: ”kemampuan masyarakat terkena dampak (bencana) untuk menghadapinya dengan sumber daya yang dimilikinya sendiri”. Tidak adanya variabel kapasitas dalam UU No 24 Tahun 2007 menyebabkan kejadian-kejadian bencana kerap dipolitisasi oleh kepentingan-kepentingan yang kadang jauh dari kepentingan kemanusiaan. Akibatnya, penanggulangan bencana menjadi sarat dengan beban-beban politik yang sebenarnya tidak perlu.

Jika terus dibiarkan, target Nawacita di bidang penanggulangan bencana, yakni menurunnya indeks risiko bencana pada pusat-pusat pertumbuhan yang berisiko tinggi, dengan tiga indikator utama, yakni (1) internalisasi pengurangan risiko bencana dalam kerangka pembangunan berkelanjutan, (2) penurunan tingkat kerentanan, dan (3) peningkatan kapasitas pemerintah dan masyarakat dalam penanggulangan bencana, tentu akan sangat sulit dicapai. Oleh karena itu, belajar dari pengalaman pahit kebakaran hutan dan lahan 2015 dan bencana lain yang sebelumnya terjadi di Indonesia, serta dengan memperhatikan ambisi Nawacita yang menuntut dampak yang lebih besar kebijakan penanggulangan bencana terhadap pertumbuhan ekonomi, pemerintah dan DPR harus meninjau kembali fondasi kebijakan dan tata kelola penanggulangan bencana di Indonesia yang dimulai dengan merevisi UU No 24 Tahun 2007.

Syamsul Ardiansyah

Kompas, 04/03/2016

Koordinator Aliansi Masyarakat untuk Penguatan UU Penanggulangan Bencana